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法治政府建设与行政审判
新行政诉讼法推进法治政府建设
作者:敖啟凡  发布时间:2017-10-04 09:49:34 字号: | |

依法治国是我国政府重要执政理念之一,特别是党的十八大及十八届三中、四中全会以来,法制政府建设更是被推向了前所未有的新高度。我党在十八届三中全会上提出推进法制中国建设,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。而法院作为审判公正的实践者,将在法治中国建设中发挥越来越重要的作用。

行政审判即百姓常说的“民告官”,在实行立案登记制的现今,行政诉讼案件数量日益增多。这在某种程度上是社会公平、司法公正的一种体现,百姓对于政府机关的不合理行政行为有了诉求的途径。但这个现象更应引起我们深思的是,我国的法治政府建设还处于起步阶段,政府机关工作人员的意识形态也还没有完全做好向服务型政府的转变,存在着部分政府机关工作人员官本位意识强服务意识差、部分行政事业单位在工作中程序意识淡薄、部分行政事业单位执行政策不顾群众利益等现象。因此,推进行政审判工作的建设,以行政审判工作督促政府规范自身行政行为,推进法治政府建设就显得尤为重要。

一、法治政府建设与行政审判工作中存在的问题和现状

法治政府建设不是一蹴而就的,在法治政府建设的过程中也必然存在诸多难题等待着我们去解决,从目前的情况来看,法治政府建设过程中主要存在以下几方面的问题等待着我们去解决。首先是目前我国的行政制度和机制运作还存在着诸多矛盾和漏洞。一方面体现为在实际生活中部分政府职能分配不清晰,存在“多龙治水”的问题,简单的事争着干,复杂的事无人管;另一方面部分政府机关自身在运作制度建设方面不完善,存在着诸多漏洞,该登记的档案没有做好登记,该核实的信息没有进行核实,该收集的笔录没有收集,导致在出现问题时因为自身程序存在缺陷,使政府的公信力受损。其次是政府机关工作人员尤其是执法人员的职业素养还有待加强,部分执法人员受利益的驱动不惜触碰法律红线,甚至部分领导干部利用“私权利”干预执法过程,依法执法的意识淡薄。此外对于广大农村基层政府而言,存在例如土地的权属登记等复杂难以处理的历史遗留问题,群众受传统观念影响更依赖于通过信访途径而不是司法途径来解决问题,或者即使进入司法程序进行审判后如果自身的利益得不到维护,依然会选择信访途径寻求解决。这样的结果是一方面导致政府公共资源的浪费,另一方面也在严重损害司法部门的权威性和政府的公信力。这些问题始终在无形中影响着我国偏远基层地区,特别是农村地区的法治政府建设进程。

与之类似的是,在基层法院的实际工作中,行政审判工作也存在诸多需要克服的困难,具体表现为:第一、行政审判的强制力和约束力有待加强。政府行政机关的负责人出庭率近年来一直不高,这从一个侧面体现出目前部分政府行政机关领导法律意识淡薄,也反映出目前行政审判强制力约束力不足的窘境。第二、行政审判的地位亟需提高。受我国几千年来封建制度的影响,政府在百姓心中有至高无上的地位,行政单位的权力分工在很大程度上高于司法机关的权力分配,导致司法权威性不足。第三、行政案件原告败诉率高使百姓不愿相信自身权益可以通过司法途径得到解决。包括立案登记制实行之前大量的行政诉讼案件被挡在了诉讼程序之外,导致百姓对通过行政诉讼解决问题的期望值比较低,百姓更愿意通过信访途径来解决自身问题,在这个过程中又增加了很多非法越级上访及控诉公安机关非法拘留的行政案件,形成了恶性循环。

二、新行政诉讼法对行政审判工作带来的新改变及这种改变对法治政府建设的推动作用

当然,党和国家已经发现这些法治政府建设路上的“绊脚石”,并积极应对,于2015年5月1日起实行的新行政诉讼法,就通过对行政审判工作的调整为我国法治政府建设指明了新的方向。新行政诉讼法与旧法相比,对法条中多项内容进行了重要调整,使得行政审判工作对于政府行政机关的约束力得到了显著提高,百姓对于利用行政审判来维护自身利益也变得更有信心。其中新法与旧法相比最重要的变化体现在以下方面:

第一、对于立案登记制度进行了严格要求。要求法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的,应当立案登记。不能当场判定的,应接收起诉状,出具书面凭证,七日内决定是否立案。这一规定减少了以往原告起诉的障碍,变实体审查为形式要件审查,有效保护了当事人的诉权。以北京为例,新行政诉讼法实施以来,北京一中院新收行政案件945件,相当于2013、2014两年一审收案数总和。其中,涉部委行政案件912件,较2014年上升了130%。[1]这种对立案范围的放宽有效将更多的社会问题纳入了司法途径进行解决,对法治政府根基的确立有重要作用。

第二、增加了行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件的条款,通过这一条款体现了国家对于法院独立行使审判权的保障和维护。以往行政案件在涉及地方政府的利益时,部分领导干部利用自己手中的私权利进行立案干预,这样做有损法院的公平公正的形象,通过该法条的修改,有效保证了法律至高无上的地位。

第三、行政诉讼受案范围有所扩大。新法将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的,违法集资、摊派费用的,没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等行政行为列入了受案范围,这有效对行政机关的更多不合法行政行为做出了有效遏制和修正,使行政诉讼法的适用性得以扩展,进而可以有效避免部分法院以法律没有明确规定为由对案件不予受理。

第四、行政诉讼的起诉期限进行了延长。新法规定直接向法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。这一规定将旧法中的起诉期限由三个月延长到了六个月,并对一些特殊情况做了比较明确的规定,这样可以给原告更充足的时间来提起诉讼,避免部分当事人因期限问题无法立案造成社会隐患。

第五、要求行政首长出庭应诉。新法规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这一法条将行政机关负责人出庭应诉放在了非常重要的位置,使行政机关对于行政诉讼案件更加重视,也能使百姓在庭审过程中因能见到行政机关负责人而缓解官民对立情绪,增强司法机关的权威性。

第六、将复议机关作为共同被告。新法规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。这一规定打破了旧法实践中部分复议机关为了不当被告维持原行政行为的做法,使行政复议制度更好的发挥作用,提升行政复议制度的公信力。

第七、明确提出要解决行政争议。新法在立法目的中加入了“解决行政争议”的表述,弥补了过去重视行政诉讼的监督和救济作用而忽视解纷作用的现象,是对行政诉讼性质、功能正确认识的结果,为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据,进而有助于行政诉讼在法治政府建设中发挥越来越重要的作用。

可以看出,新行政诉讼法对于行政审判工作带来了新的巨大改变,这种改变在现实生活中的体现就是行政案件的受案数大大增加,行政机关的败诉率也呈现上升趋势。同样以北京市为例,新行政诉讼法实施以来,北京一中院一审行政案件中,行政机关败诉率达19.8%,其中,涉部委行政机关实体败诉率达33.5%(包括判决撤销具体行政行为、责令履行法定职责,变更、确认具体行政行为违法或无效、赔偿等)。[1]这就体现了新法对于行政机关的行为起到了有效的监督、约束和纠正作用,可以提升百姓对于行政诉讼案件的信心,维护法院的司法公信力,更为重要的是,可以督促行政机关在今后的行政行为中更加注重依法行政,依法治国,从而实现我国建设法治国家的宏伟目标。

三、法治政府建设与行政审判工作相辅相成、相互促进

综上,法治政府建设与行政审判工作的发展应是相辅相成相互促进的关系,行政审判的发展可以推动和督促法治政府建设,法治政府的建设又可为行政审判的发展创造良好的社会环境。具体来说法治政府和行政审判工作的相互促进可以从以下几方面进行:

首先,要通过加强法治政府建设为行政审判工作形成良好的外部环境氛围。在党的十八届三中全会中总书记指出,要维护宪法法律权威,坚持法律面前人人平等。这就强调了法律至高无上的地位,为法治政府的建设奠定了基石。同时,要深化行政执法体制改革,整合执法主体,相对集中执法权,着力解决权责交叉、多头执法问题、权威高效的行政执法体制。通过国家对法律地位的重视和对行政执法体制的改革可以从根本上解决政府机关权责不清的现象,同时完善制度漏洞;维护法律权威性,使百姓在遇到问题时更愿意通过司法途径需求解决,从而维护了政府公信力,解决困扰地方政府的信访问题。

其次,要探索行政审判制度改革,从提高审判的质量上来维护司法权威,推进法治政府建设。一方面要始终确保行政审判工作的独立性,避免行政机关及上级领导过问案件审理过程,建立领导过问登记机制,确保行政审判真正对行政机关的行为起到约束和纠正作用。随着司法改革的进行,法院系统的人、财、物实行与行政区域脱钩的系统内独立管理,相信这对行政审判的独立性将起到更大的帮助。另一方面要加强行政审判法官队伍建设,提升法官的专业业务能力。一是要在审判人员招录时更加注重专业性,健全法官统一招录、交流、遴选机制,保证具有业务能力强专业素质高的年轻人不断进入法院行政审判系统;二是要对于现有的法官队伍做好定期的业务培训工作,保证知识结构的更新,特别是针对目前基层法官普遍存在民事案件审理业务能力强而对行政案件审理生疏的现象,对于行政案件审判方面的知识更应重点教授。

此外,要推进行政审判的公开工作,做到庭审公开、裁判文书公开,并积极推进人民陪审员制度,拓宽群众有序参与司法的渠道,使群众看到行政审判工作的公开公平公正,提升法律权威。

最后,建立行政审判推动政府行政行为进行优化和纠错的机制。行政审判的结果往往可以反映政府职能部门在实际工作中存在的疏忽和漏洞,例如公安机关在案件审理中要更加注重程序合法性、政府机关在工作中要做好工作接待登记制度。这样的一些问题在行政审判工作结束后,通过人民法院反馈给行政机关,就能纠正行政机关错误的行政行为,实现行政审判对政府行为的监督作用。

法治政府是社会文明高度发展、人民合法权利得到充分保障的政府。建设法治政府的道路不会一帆风顺,相信在良好的行政审判工作的推动下,政府能够更好地为百姓服务,真正使公平正义的阳光洒向社会的每个角落。

 

 

2017年10月4日

 

[1]千龙网,《新行政诉讼法实施一周年涉部委案件行政机关实体败诉率超三成》,2016年5月12日讯,作者杨洁。

 

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